世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

“

設(shè)立醫(yī)管局，探索管辦分開的有效形式，這是北京市公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的重要一步，是衛(wèi)生管理體制上的突破。

”

北京市發(fā)改委委員、市醫(yī)改辦主任韓曉芳說。

北京公立醫(yī)院改革包含三條脈絡(luò)：以法人治理、醫(yī)藥分開和人事分配制度改革為主的存量改革，以管辦分開、引進(jìn)社會(huì)資本和促進(jìn)人才流動(dòng)為主的增量改革，以及總額預(yù)付和按病種付費(fèi)為主的支付制度改革。

“

管辦分開和法人治理的目的，一是要形成有利于多元辦醫(yī)的局面，二是要將市屬公立醫(yī)院改造成獨(dú)立法人實(shí)體，與其它產(chǎn)權(quán)歸屬的公立醫(yī)院和社會(huì)辦醫(yī)公平競(jìng)爭(zhēng)

”

，北京市公立醫(yī)院改革試點(diǎn)第三方評(píng)估項(xiàng)目負(fù)責(zé)人王宏志說。

不過，目前的管辦分開和法人治理仍帶有較多過渡性的色彩，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分、機(jī)制運(yùn)行等方面存在一些問題。改革仍需進(jìn)一步深入和完善。

從首醫(yī)委到醫(yī)管局

醫(yī)療資源豐富是北京的一大優(yōu)勢(shì)，區(qū)域內(nèi)僅三級(jí)公立醫(yī)院就超過

70

家。不過，這些醫(yī)院

“

身份背景

”

卻各不相同，包括歸屬中央、部隊(duì)、央企、大學(xué)和科研單位的等等，而歸屬北京市的僅

21

家醫(yī)院。

歸屬不同意味著預(yù)算、編制來源不同，甚至醫(yī)院的行政級(jí)別也不同。條塊分割導(dǎo)致出現(xiàn)各類公立醫(yī)院之間信息不通、各自為戰(zhàn)、重復(fù)建設(shè)等問題。

在這個(gè)背景下，

2010

年

10

月，作為北京公立醫(yī)院管理體制改革、推進(jìn)行業(yè)屬地化管理的第一步，市政府成立了由國務(wù)院有關(guān)部委、部隊(duì)武警、高校和北京市與區(qū)縣政府等

54

個(gè)單位共同組成的首都醫(yī)藥衛(wèi)生協(xié)調(diào)委員會(huì)（以下稱

“

首醫(yī)委

”

）。

參加北京市公立醫(yī)院改革試點(diǎn)調(diào)查評(píng)估的專家高星說，

“

首醫(yī)委的成立，使北京在市政府層面建立了區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)屬地化管理要求。首醫(yī)委辦公室設(shè)在市衛(wèi)生局，為市衛(wèi)生局實(shí)施全行業(yè)管理職能提供了組織制度保障。

”

從

2010

年起，北京市啟動(dòng)預(yù)約掛號(hào)平臺(tái)建設(shè)，中央、部隊(duì)等各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)相繼納入此平臺(tái)。北京市還出臺(tái)了《北京市醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃

）》，完成了《首都區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃》，首次對(duì)北京地區(qū)醫(yī)療資源進(jìn)行全面規(guī)劃。

作為管理體制改革的第二部，首醫(yī)委成立后，管辦分開的實(shí)施提上了日程。

“

衛(wèi)生部門身兼管理和舉辦職能，這是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的需要。而現(xiàn)在要構(gòu)建多元辦醫(yī)新

格局

，管辦不分對(duì)其它產(chǎn)權(quán)歸屬的公立醫(yī)院、對(duì)于社會(huì)辦醫(yī)就不很公平。

”

高星說。

自新醫(yī)改啟動(dòng)以來，國家層面出臺(tái)的有關(guān)公立醫(yī)院改革的文件中，

“

管辦分開

”

始終都是

“

規(guī)定動(dòng)作

”

。

北京市醫(yī)管局在

2011

年

7

月正式成立。

“

設(shè)立醫(yī)管局的核心是實(shí)施管辦分開，讓衛(wèi)生局管行業(yè)，醫(yī)管局辦醫(yī)院，一方面是細(xì)化分工、強(qiáng)化各自的職能，另一方面要解決衛(wèi)生局既是教練員、又是裁判員的問題。

”

韓曉芳說。

按照北京市的方案，未來衛(wèi)生局將承擔(dān)

“

裁判員

”

的職責(zé)，是行業(yè)管理部門；醫(yī)管局則是市屬醫(yī)院的

“

領(lǐng)隊(duì)

”

，代表市政府履行出資人的職責(zé)，對(duì)市屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行

“

管人、管事、管資產(chǎn)

”

。

不過，

“

目前的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)管辦分開和法人治理結(jié)構(gòu)是脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政管理制度，還處于初始階段。

”

高星說，

“

但重要的是終于邁出了第一步，為構(gòu)建現(xiàn)代醫(yī)院管理制度奠定重要基礎(chǔ)。

”

公立醫(yī)院的多重

“

約束力

”

醫(yī)管局成立后，與衛(wèi)生局在職能定位上做了劃分。

衛(wèi)生局強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管的職能，除首都醫(yī)藥衛(wèi)生協(xié)調(diào)處外，還增設(shè)了社會(huì)辦醫(yī)處、康復(fù)護(hù)理和醫(yī)療監(jiān)管處，對(duì)北京地區(qū)醫(yī)療

衛(wèi)生機(jī)構(gòu)

的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管，實(shí)施衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃、資格準(zhǔn)入、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)監(jiān)管等行業(yè)管理。

醫(yī)管局則統(tǒng)一管理市屬醫(yī)院，確立

“

辦醫(yī)院

”

職能，包括管人，對(duì)醫(yī)院的主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考核任免；管事，推動(dòng)整個(gè)市屬公立醫(yī)院的改革和發(fā)展；管資產(chǎn)，對(duì)公立醫(yī)院資產(chǎn)保值增效承擔(dān)責(zé)任。

隨著管辦職能的劃分、新支付制度的建立、社會(huì)辦醫(yī)的興起，王宏志認(rèn)為公立醫(yī)院將面臨多方面的

“

約束力

”

：衛(wèi)生行政部門的監(jiān)管、出資人的治理、付費(fèi)方的博弈和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力。

“

北京初步建立了多元辦醫(yī)局面下的醫(yī)療管理手段。

”

王宏志說。

不過實(shí)踐中，還存在管辦分開不徹底、醫(yī)管局與衛(wèi)生局存在職能交叉等問題。

“

比如財(cái)政、編制等部門對(duì)應(yīng)的工作對(duì)象是衛(wèi)生局，經(jīng)費(fèi)、人事都要經(jīng)過衛(wèi)生局的程序，不能直接面向醫(yī)管局執(zhí)行。

”

參與北京市公立醫(yī)院改革評(píng)估的專家崔小波對(duì)記者表示。

在醫(yī)院管理的層面，

“

同一件事，醫(yī)院需要分別向兩個(gè)部門匯報(bào)和溝通

”

，

“

同一件事，衛(wèi)生局和醫(yī)管局要分別開會(huì)、發(fā)通知

”

等現(xiàn)象醫(yī)院反應(yīng)比較強(qiáng)烈，

“

感覺像是又多了一個(gè)

‘

婆婆

’”

。

由于醫(yī)管局是隸屬于衛(wèi)生局的二級(jí)局，

“

管辦分開不分家

”

導(dǎo)致二者職能上的行使出現(xiàn)問題。這也是目前整個(gè)醫(yī)改中，存在的管辦分開路徑分歧上的體現(xiàn)。

來自南京中醫(yī)藥大學(xué)曹敬敏等人的統(tǒng)計(jì)顯示，十七個(gè)試點(diǎn)城市已悉數(shù)成立辦醫(yī)機(jī)構(gòu)，除北京外，四個(gè)地方的辦醫(yī)機(jī)構(gòu)隸屬于衛(wèi)生局，其它地方則與衛(wèi)生局是平級(jí)關(guān)系。

北京設(shè)立醫(yī)管局并隸屬于衛(wèi)生局，主要是出于平穩(wěn)過渡和在實(shí)踐中摸索治理規(guī)律的考慮。

“

衛(wèi)生系統(tǒng)是個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的特殊領(lǐng)域，對(duì)于新設(shè)立的機(jī)構(gòu)需要時(shí)間來建立齊備的專業(yè)人才隊(duì)伍。

”

高星說。

實(shí)際上，在醫(yī)管局成立之初，即有北京市相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，將醫(yī)管局設(shè)在衛(wèi)生局下是過渡政策。

“

這只是處在起步階段，它是為管辦分開的深入推進(jìn)奠定了制度基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。

”

崔小波表示，

“

隨著醫(yī)管局工作機(jī)制的逐步成熟，北京的醫(yī)院管理體制還應(yīng)邁出第二步，實(shí)現(xiàn)醫(yī)管局與衛(wèi)生局真正分開。

”

分離所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法人治理

“

如果說管辦分開是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和舉辦的分離的話，法人治理則是實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

”

王宏志認(rèn)為實(shí)行法人治理的目的是確保醫(yī)院運(yùn)行更有效率，同時(shí)要防范經(jīng)營者對(duì)所有者利益的背離，確保醫(yī)院的公有屬性。

目前，北京市在友誼和朝陽兩家醫(yī)院試點(diǎn)建立法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

兩家醫(yī)院已分別組建了醫(yī)院理事會(huì)，成員由醫(yī)院管理層、職工代表和有關(guān)專家、社區(qū)代表、法律界人士共同組成。

“

這打破了過去的封閉管理狀態(tài)，使醫(yī)院開放了。

”

高星說。醫(yī)院初步形成以理事會(huì)為決策層、執(zhí)行院長(zhǎng)為執(zhí)行層、醫(yī)管局派駐監(jiān)事為監(jiān)事層的工作制度。

“

在法人治理改革中，試點(diǎn)醫(yī)院逐步建立完善公立醫(yī)院的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、用人機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制，現(xiàn)代醫(yī)院管理制度框架初步建立。

”

韓曉芳說。

這種決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分工制衡的機(jī)制，也有利于加快醫(yī)院管理專業(yè)化、職業(yè)化的進(jìn)程。以執(zhí)行院長(zhǎng)為例，

“

法人治理下的醫(yī)院的執(zhí)行院長(zhǎng)，應(yīng)該能夠符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、具有職業(yè)經(jīng)理人的素質(zhì)。

”

朝陽醫(yī)院執(zhí)行院長(zhǎng)陳勇在談自己的體會(huì)時(shí)曾表示。

不過，目前的法人治理機(jī)制也還存在一些問題。

第三方評(píng)估報(bào)告指出，理事會(huì)與醫(yī)管局的職責(zé)存在交叉，理事會(huì)的人權(quán)和事權(quán)較小，醫(yī)管局的管理方式以直接管理為主，對(duì)醫(yī)院運(yùn)營參與較多，外部理事的作用有待發(fā)揮，參與決策的方式尚待完善。

實(shí)際上，在試點(diǎn)方案和理事會(huì)章程當(dāng)中都提到了理事會(huì)具有醫(yī)院重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投入等事項(xiàng)的決策職能，但并沒有明確

“

重大

”

的范圍，這使得醫(yī)管局及理事會(huì)在職責(zé)權(quán)限上存在交叉。

據(jù)北京市醫(yī)改辦透露，下一步將繼續(xù)完善法人治理機(jī)制，梳理細(xì)化醫(yī)管局、醫(yī)院理事會(huì)、執(zhí)行院長(zhǎng)之間的職責(zé)、權(quán)力及相關(guān)制度，使權(quán)責(zé)明晰、銜接順暢。同時(shí)，加快院長(zhǎng)職業(yè)化建設(shè)，健全總會(huì)計(jì)師制度，建立市屬醫(yī)院信息披露制度，探索靈活的用人機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制。